随着国有资本改革的不断深入，过去三十年国有资本积极进行了对外投资。根据投中网近日发布的数据，在2019-2023年间，全国的国资机构直接投资了63,663.47亿元。其中，并购交易在总金额上占比过半，投资金额高达33,519.90亿元；新股发行投资金额15,662.48亿元；直接参股投资企业（少数股权投资）的家数为12,852家，直接投资金额为15,868.49亿元（见下表）。 

图：源自投中网

虽然过去五年国有资本的参股投资行为在投资金额上并不领先，但其项目数量远超并购及新股发行认购行为。与此相对应的是，国务院国资委于2023年6月23日发布了《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号）（简称“暂行办法”），该办法对国有资本的投资、管理、退出进行了规范，标志着国资监管向强化国有企业参股管理迈进了一大步。《暂行办法》将适用范围扩大至所有国资委履行出资人职责的企业及其子企业，而不仅局限于中央企业^[1]。

在投资方面，该办法对国有资本进行了谦抑化规范，严控非主业投资，例如第六条要求国有资产投资“坚持聚焦主责主业，符合企业发展战略规划，严控非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务”。

在该办法生效之前，国有资本历史上已经参投了大量项目。在其参与的项目中，不少项目属于风险投资项目，项目运营能否取得经济成果需要时间的检验。受制于风险投资行业的规律，这类因国有资本投资项目最终运营失败而形成的亟待清算之股权资产规模非常庞大，国有资本亟需对经营不善参股公司的股权资产进行处置。为此，暂行办法规定：

对于非主业投资，除战略性持有或培育期的参股股权外，应当退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资；

可创新退出的方式方法，合理选择股权转让、股权置换、清算注销等方式，清理退出低效无效参股股权。集中处置低效无效参股股权，提高处置效率，加快资产盘活。

在各类处置方法中，对于存续正常经营无望的公司，清算注销是最终的终极解决手段，特别在经济下行周期，股权转让、股权置换难以找到合适的交易对手，只有注销清算可以一劳永逸地解决退出问题。

企业进入清算程序有自行清算与破产清算两种形式，我们认为，国有投资人在推动参股企业选择自行清算还是破产清算时，应当考虑如下五点因素：

一、 程序发起

在公司能够清偿全部债务的情况下，公司出现公司解散事由后原则上应当自行组织清算，如果未按时清算，实际操作中债权人、公司股东、董事或其他利害关系人均可以作为申请主体请求人民法院裁定强制清算；如果公司发生破产原因，不能清偿到期债务，或清算组在清查公司财产、考察业务状况、编制资产负债表和财产清单后，发现公司财产不足以清偿债务的，应当依法向法院申请宣告破产。因此，在债权债务的梳理工作中，将重点关注资产负债情况。

二、 受理门槛

通常来讲，破产清算的受理门槛相对较高，应当根据主管法院对于破产清算案件受理的门槛要求，针对性准备相应的证据材料，包括财产报告、债权债务清册、债权债务证明、有关财务会计报告等，以证明公司符合破产清算条件。

而自行清算则因《公司法》的规定的事项（公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现、股东会决议解散、被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销）导致公司解散的而由董事承担清算义务，流程相对简单。

三、公平性、专业性

破产清算的目的是在于使债权人公平受偿，其程序存在人民法院的监管并由人民法院指定的专业的破产管理人进行管理，具有中立性和独立性，程序更加透明。而自行清算则由公司董事主导，虽然也存在清查资产以及负债并安排债权人申报债权，但因该项目为公司自行管理，因此公司清算的专业性及公允性会逊于破产清算。

四、 清算责任与股东连带责任风险

2024年7月1日正式施行的新《公司法》变更了原《<公司法>司法解释二》第28条的做法，将公司清算义务人由有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，统一规定为公司董事。对于国有资本参股企业而言，国有资本向投资企业派驻董事非常常见。因此，国有资本派出的董事届时若怠于履行清算义务或故意不当履行清算义务的情况下，该董事将承担清算责任。

除此以外，在自行清算的程序中，市场监督管理部门要求所有股东签署一份《承诺书》，承诺已经对公司的债权债务和资产清理完毕，不存在税务、社保等方面的问题，否则将对相关问题承担法律责任。基于破产清算的功能，破产管理人在对公司的资产处置完成的情况下，即使存在部分债权人的债权无法完全得到清偿的情况，公司股东原则上也不需要因清偿不能而对该债务承担连带责任。

五、退出效率及股东工作量

自主清算程序相对更加灵活，可根据实际情况灵活调整清算策略，因此退出效率会更高。破产清算需要根据企业破产法的规定履行相应的程序流程并受法院监督，清产核资、拍卖处置资产也是时间不可控的程序，原则上破产清算周期更长。尽管如此，从破产管理人的选派程序和破产清算的申请流程看，破产管理人由法院指定，而后从破产申请到清算程序终止的一系列工作，均由破产管理人负责开展，公司股东工作量极大减少。

注释：

[1] 因我国国资委管理体制，地方国资委对于该暂行办法尚未全面跟进落实适用。